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高速公路绿色通道政策:已违初心,难得始终

再议高速公路绿色通道政策

 

1995年我国开始逐步实施绿色通道政策,最初的目的是促进鲜活农产品市场供应、保障市民菜篮子供应,满足群众基本生活需要。此后,国家从解决“三农”问题、稳定物价角度出发,对绿色通道政策提出了新的要求。可以说,绿色通道政策反映了我国经济社会发展的不同阶段的中央政策取向,其有着深远的政治背景。


为落实国家有关政策,绿色通道政策的实施范围在不断扩大,不仅从部分干线公路向全部收费公路推广,而且由临时政策转变为长期政策。绿色通道网络不断扩大,“4条”→“五纵二横”→区域性路网→全国收费公路;通行费减免额度不断加大,全部收费→部分减免→全部免收;农产品范围不断扩大,蔬菜→鲜活农产品→鲜活农产品目录→扩大鲜活农产品目录。可以看出,国家有关部门对绿色通道政策是充分肯定的,而且希望通过逐步扩大政策实施范围而发挥更大的积极作用。


然而,绿色通道政策实施至今,是否实现了政策制定的初衷,执行过程中又产生了哪些新的问题,今后该政策应该如何调整,这需要重新加以审视和研判。


一、绿色通道政策执行效果评价


效果评价主要从保证鲜活农产品畅通运输、促进农民增收、降低鲜活农产品流通成本3个方面分析绿色通道政策是否实现了政策制订的初衷,并解析其内因。


1.促进运输更加通畅的政策效果


通过问卷调查、座谈和实地询问,总体反映是:运输业户认为“三不政策”(不拦车、不检查、不罚款)执行不力,影响通畅;经销商认为货物仍然经常被耽误,政策实施感觉变化不大。分析其原因,主要有以下两个方面。


(1)检测认定时间较长影响了通行效率。根据“绿色通道”政策,只有整车合法装载运输鲜活农产品的车辆才能享受免收通行费的政策,各地公路收费站均要对通关鲜活农产品运输车辆进行检查或抽检。由于检查方式以人工查验为主,用时较长,平均每辆车需用10~20分钟。一些恶意假冒骗逃通行费的车辆不愿意配合查验,甚至故意堵塞车道、扰乱收费秩序,阻碍其他合法装载车辆通行,造成收费站堵车、通行能力下降。


(2)超限超载治理延长了通行时间。笔者在调研中了解到,一些鲜活农产品运输户反映,对于某些农产品来说,超限超载带来的利润要远远超过通行费减免的额度。因此,尽管合法整车装载车辆能享受免缴通行费的政策,但目前鲜活农产品运输中的超限超载现象仍然十分普遍。交通管理部门依法治理超限超载运输,必然要进行检查并责令纠正,整个执行过程延长了通行时间,影响了鲜活农产品运输的顺畅和便捷。特别是一些鲜活补品运输车辆驾驶员错误地认为国家对鲜活农产品运输车辆实行的“三不政策”,因而肆意违法运输,且不配合交通管理部门的执法检查,进一步影响了通行效率和交通安全。


可见,假冒鲜活农产品运输车辆屡禁不止和收费管理部门检查方式简单落后、效率不高,导致部分车辆通行公路收费站的时间较长。


2.促进农民增收的政策效果


笔者针对农户的调研主要在山东省寿光市开展。山东省出台和实施绿色通道政策已经超过10年,但问卷调查结果显示农户对此政策并不是“非常了解”。一些农户在调研过程中也没有表示出希望多了解这项政策的态度,这间接表明了政策对于促进他们增收没有明显影响。


分析绿色通道政策对农户作用不太明显的原因主要是:农产品生产、流通、销售都是市场行为,其价格由农产品供求关系决定。在市场经济条件下,经销商、运输业户和农民之间不存在利益转嫁机制,农民不可能由于通行费减免而实实在在的“增收”。


可见,由于公路交通条件的改善和全国公路货运运力的过剩,“运不出去”已经不再是农产品“卖不出去”的主要原因,农产品收购价格高低很大程度上取决于供求关系。减免通行费主要是对自产自运自销的生产业户有一定的效果。但在市场经济发展的背景下,社会分工日益细化,这类农产品生产业户的比例将越来越小。


3.降低鲜活农产品流通成本的政策效果


问卷调查结果显示,只有少部分运输业户感觉实施绿色通道政策后运输成本有所下降,但变化不明显,有的甚至感觉上升了。主要原因有3方面。


(1)通行费占农产品流通环节成本的比例较小。以重点调研的几种蔬菜为例,大葱、山药和西瓜各环节的价格详见表1所列。表1中长途运输流通成本中的“其他”包括装卸、包装、存储、物品损耗、运输燃油费、工人工资罚款和车辆维修等费用,“进城流通成本”包括批发市场摊位费、进城运输费、停车费、罚款、超市摊位费和包装、存储、物品损耗等。从表1可以看出,大葱、山药、西瓜占长途运输流通成本的比例分别为:28%、35%、33%,占总流通成本的比例分别为:4%、5%、11%,占产品最终销售价格的比例分别为:1.2%、0.3%、3.1%。而3种农产品在流通过程中每斤分别升值了1.06、1.45、1.6元,主要是从批发到零售这一环节增长的。由此可以看出,干线运输中的通行费在农产品流通过程所起的升值作用很小,即使通行费全免,也不会对收购价和零售价造成较大的影响。



(2)油价上涨抵消了通行费减免政策效果。笔者选择从海南、山东寿光运输鲜活农产品到哈尔滨的车辆进行分析,结果显示,油价上涨很大程度上抵消了通行费减免政策的效果。导致多数运输企业和经销商感觉运输成本没有变化或变化不大,甚至运输成本在上升。


(3)部分车辆宁愿超限超载而不享受通行费减免。按照政策要求,超载超限运输鲜活农产品车辆不能享受免缴通行费的政策,由于超限超载带来的利润要远远超过通行费免收额度,部分车主宁愿不享受通行费减免政策,也要进行超限超载运输。这也是绿色通道政策效果不明显的主要原因。


综上所述,绿色通道政策的不断完善和全面实施,有效地促进了鲜活农产品的产销对接,保障了市场供应,也满足了群众的基本生活需要,并对降低流通成本起到一定的积极作用。但是,农产品价格增长幅度最大的是从批发到零售这一环节,因此从稳定物价角度看,减免通行费政策的效果有限。


二、绿色通道政策相关问题分析


相关问题分析,主要是指自绿色通道政策实施以来出现的一些新问题,包括增加收费公路经营成本、减少收费公路运营收入、影响收费公路建设融资、扰乱运输市场秩序、滋生腐败违规现象等。


1.增加了收费公路经营成本和管理难度


执行绿色通道政策需要增加额外的硬件设施投入成本和软件管理成本,硬件成本包括:收费站口设置“绿色通道”标识标牌,查验设备和监控设备等。管理成本包括:增加查验工作人员和管理人员、增加人员培训、内部管理及与路面执法人员协调等。还有一些不可预见的额外成本,包括可能会遇到某些骗逃费车主恶意闹事、要求赔偿查验引起的货损等,收费公路经营企业不得不投入相应的精力和财力来解决这些问题。


2.减少收费公路运营收入,影响还贷


根据中国公路建设行业协会组织的绿色通道调查结果显示,截止2011年末,25个BOT项目运营收入2044504万元,免征通行费达118487万元,占运营收入的5.8%。仅2011年,25个BOT项目运营总收入611361万元,免征通行费45662万元,占运营总收入7.47%。以2011年广东省还贷性收费公路G205为例,平均每天绿色通道减免金额为8.3万元,占日收费额的16.4%,占日还贷额的17.6%。


3.影响收费公路建设融资


从以上情况可以看出,对收费公路经营者来说,实施绿色通道政策,既增加了经营成本,又减少了合法的经营收入,而国家和地方政府均未出台相应的、科学合理的补偿政策和措施,既影响了政府按期偿还贷款,也不利于鼓励社会资本继续投资公路基础设施建设。特别是一些BOT项目经营企业,对执行绿色通道政策意见很大,若不加以改善,将会影响收费公路建设融资环境。


4.干扰了公路运输市场秩序


由于鲜活农产品运输车辆准入条件较低、流动性和监管难度较大等特点,近年来,假冒鲜活农产品运输车辆骗逃缴车辆通行费的现象较为普遍,在一些地方还十分突出,严重地干扰了正常的公路运输市场秩序。


5.容易滋生违规现象


目前各地鲜活农产品运输车辆检查以人工查验为主,一线收费人员的政策执行裁量权较大。一些假冒鲜活农产品车辆通过贿赂收费员、查验人员和管理人员等方式逃缴车辆通行费,扰乱了正常的通行费管理工作秩序和公路运输市场秩序,也损害了公路管理队伍的形象,影响了和谐社会建设。


三、绿色通道政策调整建议


从上述分析可以看出,绿色通道政策在执行过程中存在一些亟待解决的问题。为了更好地保证绿色通道政策的贯彻实施,笔者提出以下政策调整建议。


1.利用科技手段提高查验效率


针对目前绿色通道政策执行中存在的促进运输更加通畅效果不佳、干扰运输市场秩序、容易滋生违规现象等问题,可以通过充分利用科技手段有效缓解这些问题。


(1)鼓励各地安装数字辐射透视成像等检测设备,提高鲜活农产品运输车辆检测和通行效率。鼓励收费公路运营单位在鲜活农产品主要运输通道的收费站安装数字辐射透视成像等技术设备,加强鲜活农产品运输车辆检测。目前我国已经研究开发出了TC-SCAN、X射线等绿色通道检测设备,并在河北、吉林、山东、陕西、江西、广西、广东、贵州等地试行使用,等取得了明显的效果:一是查验速度大幅提高,每车次验货时间由过去10~15分钟降低到1~1.5分钟,验货时间提高了10倍;吉林省高管局组织研发的X射线绿色通道检测设备,平均检测时间仅为10秒/台,包括正常缴费时间在内,每辆鲜活农产品运输车辆通过收费窗口的时间只需要45秒钟,极大地提高了鲜活农产品运输车辆检测和通行效率。二是货物图像清晰、易于识别,可有效杜绝以往争执货物真伪的现象。对于混装车辆,能够清晰分辨混装货物的比例和位置,解决了容积率难以计算的问题,有效制止不法车主假冒骗逃行为。三是数据自动抓拍上传,便于统计、备查,既解决了以往依靠人工检查存在的需要人员多、工作强度大等问题,节约了人员成本,又对验货人员实行收费员、查验员、监控员三方监督,有利于杜绝营私舞弊行为。但是,由于上述检测设备的成本较高(每台造价在200万元以上),各地推广应用的积极性不高,需要国家尽快研究出台相应的政策制度予以鼓励和支持。特别是在鲜活农产品运输交通量较大的收费站率先推广和应用。


(2)鼓励各地配置和使用便携式检测仪。鼓励各地收费公路运营单位结合鲜活农产品运输交通量情况,选择非重点干线运输通道的公路收费站,配置和使用便携式绿色通道检测仪,在满足快速检测的同时,大幅降低配置成本。


(3)鼓励收费公路经营单位与大型鲜活农产品运输企业开展免检试点工作。鼓励鲜活农产品的主要运输通道的收费公路经营单位与大型鲜活农产品运输企业间利用物联网技术开展免检试点。即大型运输企业在整车鲜活农产品装载完毕后实行电子封签,在收费站绿色通道检测处扫描封签确认后即可免费放行,以此减少查验时间,提高车辆通行效率。


2.尽快研究建立相应补偿机制,出台补偿政策


针对现行绿色通道政策执行中出现的增加收费公路经营成本和管理难度、减少运营收入、影响还贷及影响收费公路建设融资等问题,建议按照国家有关规定,尽快研究出台对收费公路经营企业的补偿政策。


交通运输部、国家发展改革委《关于进一步完善和落实鲜活农产品运输绿色通道政策的通知》(交公〔2009〕784号)中明确规定:对经营性收费公路企业的影响进行研究。各地交通运输、价格等部门要对绿色通道政策调整对收费公路带来的影响进行认真研究和评估。对于影响较大的经营性收费公路企业,视情给予补偿。


实施鲜活农产品运输免费的绿色通道政策是政府的行政行为,本应由政府承担相应的责任和义务,但目前执行政策的成本实际上是由收费公路经营企业来承担。对于经营性收费公路,不协商相关补偿办法,将造成政府违反经营合同,导致政府的信用下降。对于还贷性收费公路,也将造成还贷能力降低、日常运营经费不足等问题。


无论是经营性还是还贷性收费公路,如果最后通过延长收费年限或提高收费标准的办法,对通行费减免予以补偿,都将造成不公平现象的产生。延长收费年限,对原收费期之后的所有车辆用户将造成不公平;提高收费标准,对非鲜活农产品运输车辆用户也将造成不公平。如果即不延长收费又不提高收费标准,也没有相应的补偿政策,则这种政府请客、企业买单的做法,违反了市场经济的公平原则,损害了企业的合法权益。


另外,收费公路经营企业的受损利益如果是转移到农户或市民,还可以称之为“体现企业社会责任”,但通过上述分析,这部分利益实际是转移到运输企业或经销商,农户和市民的收益微乎其微,更是有违市场经济的公平原则。


为此,建议对收费公路经营单位尽快制定出台合理的政策性补偿机制,有效缓解收费公路经营单位的经营压力,使之更加积极贯彻地落实绿色通道政策,提供更加良好的公路通行条件,并降低对今后收费公路建设融资的负面影响。


具体补偿政策可以采用通过财政资金或建立补偿基金等直接补偿方式,也可以采用减免企业营业税等间接补偿方式。建议加紧研究制定科学合理有效的绿色通道补偿政策,并积极协调有关部门尽快实施。


以上工作建议只能缓解绿色通道政策执行过程中出现的问题和矛盾,但并不能解决现行绿色通道政策未能很好地实现农民增收、稳定物价等政策制定的初衷这一根本问题。


从长远考虑,建议将绿色通道政策免征通行费的方法改为国家建立相应直补基金对相关农户予以补贴,或者“绿色通道”运输车辆仍正常缴纳通行费,国家在通行费中每年提取一定比例的“绿色通道基金”,再把该基金直补农民和相关的运输户。这样既可保证惠民政策的切实落实,保障鲜活农产品运输畅通,同时也可以有效地避免在“绿色通道”车辆查验和管理中花费的大量人力、财力,又维护了公路收费秩序和运输市场秩序。


从操作的可行性上看,国家从2007年起已针对种粮农民进行粮食直补和农资综合补贴。经过几年来的不断完善,已经形成了一套行之有效的直补方式和措施。对于鲜活农产品生产的直补也可以比照粮食直补的方式实施。


考虑到从2010年12月起所有收费公路全部实行绿色通道免受通行费政策,目前改变现行绿色通道政策的时机尚不成熟。而且,绿色通道政策的调整还涉及国家发展改革委、财政部、国务院纠风办、农业部等多个部门,沟通协调并达成共识还需要较长的时间。建议远期再适时研究出台绿色通道直补政策。


作者单位:交通运输部公路科学研究院

此文原载于《交通企业管理》2014年第10期;本文首发于本公号2018年8月25日

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